André Knottnerus, voorzitter WRR
De wetenschappelijke en strategische adviesorganen doen hun werk op het snijvlak tussen het veld van kennis en wetenschap en het veld van beleid en politiek. Maar het woord snijvlak drukt eigenlijk niet goed uit dat het gaat om een specifiek ambacht dat zich steeds verder ontwikkelt en eigen uitdagingen kent. Laat ik die uitdagingen samenvatten in 11 punten, zoals ook past bij een inwoner van Maastricht.[1]
- Het gaat om de samenleving. Advisering ten behoeve van het regeringsbeleid is iets anders dan het adviseren van een zittende coalitie. De adviesboodschappen zijn ook niet alleen gericht aan de regering, maar tegelijkertijd aan de volksvertegenwoordiging en uiteindelijk de samenleving. En het gaat niet om éénrichtingsverkeer. Want langetermijngericht advies aan de samenleving kan niet uitsluitend gebaseerd worden op wat er in kennisland gebeurt, maar moet inspelen op wat er leeft in diezelfde samenleving en dus ook putten uit maatschappelijke informatiebronnen. Alleen dan zijn, bijvoorbeeld, fenomenen als ‘fact-free politics’ en ‘precariousness’[2] te begrijpen en kunnen adviesorganen hun missie goed vervullen.
- Onafhankelijkheid en onpartijdigheid van adviesorganen zijn cruciale vereisten voor de kwaliteit en toegevoegde waarde van hun analyses en voor hun maatschappelijke en beleidsmatige geloofwaardigheid en effectiviteit. Dat geldt temeer als sprake is van zich verscherpende politieke en maatschappelijke tegenstellingen. Dat heeft implicaties voor hun formele positionering – die in het Nederlandse adviesstelsel goed geregeld is – en steeds ook voor hun bemensing, belangenprocedures, werkwijzen en kwaliteitsprocessen.
- Kwaliteit is een conditio qua non voor zinvolle en overtuigende advisering. Dat vereist, net als in de wetenschap, gedegen werkmethoden voor het hele traject: het opstellen en prioriteren van de adviesagenda; het formuleren van de belangrijkste problemen en vragen; een bij het onderwerp passende krachtenveldanalyse; het bijeenbrengen en consulteren van de benodigde expertise; het oogsten en synthetiseren van relevante kennis, ervaring en inzichten; het analyseren en interpreteren daarvan; het vertalen van de bevindingen in conclusies en aanbevelingen; adequate externe review; en het kiezen van de meest geschikte wijze van publicatie en communicatie.
- Streef naar consensus, maar forceer die niet. Breed gesteunde conclusies en aanbevelingen in een advies maakt het leven van beleidsmakers gemakkelijker. Maar belangrijke verschillen in beoordeling moeten transparant worden gerapporteerd, waar mogelijk in de vorm van verschillende beleidsopties. Want juist dan gaat het vaak om waardeoordelen waarvan de weging niet aan experts is maar aan politiek en samenleving.
- Verbindt het langetermijnperspectief met de politieke en maatschappelijke actualiteit. Voor het maken van ‘toekomstbestendig’ langetermijnbeleid is nodig dat dat in politiek en samenleving te midden van de hectiek van het heden als belangrijk wordt herkend, én als men er op korte termijn politiek op kan scoren. Bovendien begint de toekomst vandaag, en voor het aanpakken van grote uitdagingen moeten we geen tijd verliezen. Het is daarbij ook de kunst om zowel gedegen als tijdig – wanneer er beslissingen genomen worden – te adviseren. Het combineren van deze twee ambities kan wel eens spanning opleveren, maar goed geplande tijdigheid ook een aspect van kwaliteit.
- Maak duidelijk dat ook deskundig advies zelden zekerheid biedt. Het onderzoeken van nieuwe problemen en toekomstige uitdagingen kampt per definitie met kennislacunes en onzekerheden, vaak juist op het moment dat beleidsbeslissingen moeten worden genomen. Het aanbevelen van aanvullend onderzoek om onzekerheden te verkleinen kan deel uitmaken van het advies, maar meestal kunnen de resultaten daarvan niet worden afgewacht. Daarom moeten adviseurs niet alleen de best beschikbare kennis en inzichten aanreiken, maar ook onzekerheden daarin aangeven. Immers, omgaan met onzekerheden is de kern van de opdracht en het ambacht van beleidsmakers.
- Zoek het optimale abstractieniveau van de aanbevelingen. Adviezen voor de langere termijn moeten beleidsstrategisch zijn en voor een langere periode relevant. Het gaat over de richting, niet over uitvoeringsdetails die bovendien misschien morgen al verouderd zijn. Wel kan het helpen als duidelijk wordt gemaakt welke spelers door welke aanbeveling worden aangesproken.
- Maak het zo eenvoudig mogelijk, maar niet eenvoudiger (naar Einstein). Drukke politici houden van niet-complexe presentaties, en media vragen om oneliners, maar deze versimpelen de werkelijkheid en zijn vooral zinvol als opstap naar het complete plaatje. Als adviseurs dat in de communicatie niet direct duidelijk maken wordt het moeilijk dat later, in het managen van de verwachtingen op weg naar realistisch en kansrijk beleid, in te halen.
- Sla de brug richting uitvoering, maar steek hem niet over. Gezien het belang van goede adviezen en alle inspanningen van degenen die hun best hebben gedaan om ze voor te bereiden, is het essentieel dat ze ook goed landen en doorwerken. Ook daarvoor moeten adviesorganen zich inzetten. Maar daarbij moeten ze hun rol als onpartijdig adviseur niet uit het oog verliezen en voorkomen dat ze onderdeel worden van het veld van stakeholders.
- Hou verschillende vormen van impact in het oog. Directe beleidsverandering, vaak gezien als de maatstaf voor succesvol advies, is maar één van de vele, soms ook te combineren mogelijkheden, zoals:
- direct beleidseffect
- lange termijn strategische impact
- beïnvloeding van de beleidsagenda
- het aanjagen van het politiek en publiek debak
- impact in het maatschappelijke of professionele veld
- methodologische impact in het veld van advies en toekomstonderzoek
Stuk voor stuk behartenswaardige, ook vooraf te bepalen doelen, afhankelijk van de thematiek die aan de orde is.
- Werk continu aan expertiseontwikkeling, ook in internationaal verband. In staat zijn om belangrijke kwesties te agenderen en in te spelen op nieuwe ontwikkelingen (via ongevraagd advies), en om bovendien te reageren op zorgen en vragen van de beleidsmakers (vaak via gevraagd advies), vereist een zowel robuuste als flexibele kennis- en expertisebasis. Daartoe moeten adviesorganen brede inhoudelijke en methodische basisexpertise in huis hebben, en tegelijkertijd gebruikmaken van het gehele kennislandschap en van goed werk dat elders is en wordt gedaan. Dat vereist nationale en internationale afstemming en samenwerking.
Anderen die in de wereld van het wetenschappelijk en strategisch advies voor beleid actief zijn komen misschien tot een wat ander rijtje van uitdagingen. Dat maakt het alleen maar belangrijker en interessanter het hierover met elkaar te blijven hebben, en vooral ook hieraan gezamenlijk te blijven werken, in het nieuwe jaar.
Deze tekst is als gastcolumn opgenomen in de Gezamenlijke Nieuwsbrief van de Adviesraden (editie 28 december 2016).
[1] Knottnerus, J.A. (2016) The Netherlands Scientific Council for Government Policy: an introduction to the Council and its contributions to the craft of scientific advice in: For the next generations, Report of the International Seminar in the Finnish Parliament 7-8 June 2016.
[2] WRR-Lecture 2016 ‘Living on the edge: the growth of precariousness and why it matters for health‘ door Martin McKee.